9 февраля 1919 г. был опубликован декрет Совета Народных Комиссаров Украины "Об организации милиции".

Советская рабоче-крестьянская милиция Украины создавалась в суровое время вооруженной борьбы молодой Советской республики с внутренней контрреволюцией и иностранной интервенцией. Только в 1920 году, после разгрома петлюровцев и деникинцев, стало возможным создание Главного управления, рабоче-крестьянской милиции республики. (Главмилиция). Оно было учреждено постановлением НКВД УССР от 30 марта 1920 г. 3 апреля того же года при Главмилиции был организован отдел уголовного розыска (Центророзыск), а на местах в губерниях и волостях - отделы (отделения) уголовного розыска.

Следует отметить, что в указанные годы органам милиции в целом, и аппаратам  уголовного розыска, в первую очередь, приходилось вести исключительно, упорную, смертельную борьбу со свирепствующими на территории республики бандитами всех мастей, с профессиональными убийцами, грабителями, ворами и другими категориями преступников.

Преступный мир был хорошо организован, он в течение многих лет вырабатывал приемы и методы, своей деятельности, умел хорошо конспирироваться, заметать следы после совершения преступлений. Главари банд и шаек имели в районах своей деятельности большое число доверенных лиц, снабжавших их нужной информацией, а также всем необходимым и, в то же время, маскирующихся под честных советских граждан.

Было ясно, что в борьбе с опытным и коварным врагом, молодой уголовный розыск должен противопоставить ему не только, непреклонную идейную убежденность своих кадров, но и высокое оперативное мастерство, основой которого, наряду с гласной деятельностью являлась бы деятельность негласная, связанная с использованием, в первую очередь, секретных сотрудников с целью их проникновения в преступную среду и выполнения заданий, направленных в конечном счете на ликвидацию этой среды.

В первых документах о деятельности уголовного розыска, изданных в рассматриваемый нами период (1920-1923 гг.), нашел отражение тот небольшой, но ценный опыт, который был накоплен в ходе агентурно-оперативной работы по борьбе с преступностью. Ценность этих документов состоит, прежде всего, в том, что в них активно проводились указания Коммунистической партии и Советского правительства о необходимости всемерного усиления борьбы с преступностью на основе строгого соблюдения революционной законности. Несмотря на встречающееся в отдельных случаях несовершенство изложения, эти документы сыграли важную роль в улучшении работы всех звеньев уголовного розыска.

К аппаратам уголовного розыска предъявлялись высокие требования.

В "Плане организации губернского уголовного розыска" от 10 января 1922 года указывалось, что "весь аппарат уголовного розыска должен быть построен так, чтобы отвечать требованиям республики и населения. Аппарат должен быть гибким, стойким и готовым в любую минуту быть мобилизованным на борьбу с уголовной преступностью". В заключение в "Плане" особо подчеркивалось, что главной задачей уголовного розыска является предупреждение преступлений.

В тот период функции уголовного розыска были более широкими, чем в настоящее время. Практически уголовный розыск являлся единственным оперативным аппаратом милиции. Он совмещал в себе функции, которые выполняют в настоящее время аппараты ОУР, ОБХСС, разведки, НТО, а также 1-го спецотдела.

Основой уголовного розыска как в центре, так и на местах был активно-розыскной отдел, который состоял из двух частей: секретно-осведомительной (СОЧ) и активной (АЧ).  В ряде случаев эти названия менялись, но существо работы указанных частей оставалось прежним.

Важное значение имели также: стол приводов (подобие современной дежурной части), который возглавлял комендант, имевший дежурных помощников; регистрационное бюро, которое осуществляло регистрацию уголовных преступников по следующим видам учета: дактилоскопический, антропометрический, фотографический и алфавитно-картотечный, а также производило фотографирование и изъятие следов на месте происшествия; костюмерная - гримировочная (гардероб) и питомник собак-ищеек.

Работники активной части были гласными сотрудниками (они назывались агентами и инспекторами) и занимались реализацией данных, полученных от работников секретно-осведомительной части. Они осуществляли личный сыск, производили облавы, обыски, проверки притонов, задержание преступников и производство дознания.

Что касается агентурно-оперативной работы уголовного розыска, то она регламентировалась "Инструкцией по организации секретной агентуры в учреждениях уголовного розыска", утвержденной заместителем наркома внутренних дел УССР 2 января 1922 г.

В параграфе 1 Инструкции указывалось, что секретная агентура учреждается для предупреждения и раскрытия преступлений путем заблаговременного осведомления о предполагаемых преступлениях и для собирания способствующих розыску сведений по совершенным преступлениям. Таким образом уже из этого положения следует, что одной из основных задач в деятельности секретной агентуры уголовного розыска было предупреждение преступлений.

Секретная агентура состояла из секретных разведчиков и негласных осведомителей. Под секретными разведчиками имелись ввиду состоявшие на месячном содержании лица, которые выполняли разведывательные задания, как по месту проживания, так и с выездом, (к этой категории относились также лица, осуществлявшие задачи наружного наблюдения). Что касается негласных осведомителей, то они представляли в уголовный розыск "сведения об отдельных преступлениях и преступниках, не оставляя своей профессии", их работа оплачивалась сдельно - "от пользы".

Как, на первых, так и на вторых возлагалось выявление притонов, "хаз", "майданов", самогонщиков, мест сбыта похищенного, мастерских по изготовлению орудий преступлений и т. д.

Кроме того, наиболее доверенные секретные агенты могли использоваться "как наседки", т.е. с целью внутрикамерной разработки задержанных и арестованных. В Инструкции особо подчеркивалось, что эти мероприятия необходимо проводить с большой тщательностью и осторожностью, чтобы разрабатываемый не "срисовал" секретного агента, а также, чтобы последний не двурушничал.

Руководство (заведование) всей секретной агентурой возлагалось на помощника начальника уголовного розыска, который назначался из наиболее квалифицированных работников.

Секретные разведчики подбирались из числа "надежных и развитых лиц". Негласные осведомители вербовались среди лиц, близких к преступному миру и имеющих с ним связь, среди служащих заводов, фабрик, кооперативов, где могли быть хищения, в снабженческих организациях и на транспорте. Вербовка осведомителей допускалась среди членов РКП и сотрудников рабоче-крестьянской инспекции (как правило, для освещения деятельности лиц, занимающихся хищениями). Прием на работу секретных разведчиков и вербовка осведомителей производились только с санкции начальника уголовного розыска, их количество определялось исключительно финансовыми возможностями учреждения и "степенью полезности", никаких ограничений "ни возрастом, ни грамотностью, ни партийностью, ни прежней судимостью" не было. Увольнение также производилось "без формальностей"...

Дела на секретных разведчиков и осведомителей, в соответствии с Инструкцией, не заводились; устанавливалась только книга списочного учета этих сотрудников. В книгу заносились следующие данные: фамилия, имя, отчество, возраст, иные сведения о личности, род занятии, судимость, адрес, кличка, отметки о выполнении заданий и о получении вознаграждений, а также дата и причина увольнения. В левой стороне книги имелись образцы подписи сотрудника как его настоящей фамилией, так и кличкой.

В работе с секретной агентурой особое внимание уделялось вопросам конспирации. Книга списочного, учета была совершенно секретным документом и могла храниться только у начальника розыска или заведующего секретной агентурой.

Ни секретные разведчики, ни осведомители никаких документов о работе в розыске не получали. Первые снабжались документами прикрытия на вымышленное имя. Бланки документов затребовались из советских учреждений. Чаще всего секретные разведчики получали документы о работе в качестве сотрудников жилземотделов, электромонтеров, мастеров по ремонту телефонов, слесарей-водопроводчиков и т.д., что давало им возможность свободно посещать учреждения и квартиры частных лиц. Кличка (псевдоним) секретного сотрудника была известна только начальнику розыска и заведующему секретной агентурой. Секретная агентура не использовалась в открытых, операциях и не должна была нигде расшифровывать свою работу в розыске. Разоблачившие себя подлежали немедленному увольнению.

Как секретные разведчики, так и осведомители не должны были знать других секретных сотрудников и не имели права посещать уголовный розыск. Встречи с ними гласных работников производились на конспиративных квартирах, которые предписывалось менять как можно чаще во избежание провала. Особо подчеркивалось, что сотрудники розыска, разоблачившие секретного сотрудника, предаются суду революционного трибунала как за выдачу служебной тайны.

Серьезное внимание обращалось в Инструкции на соблюдение революционной законности в работе с секретной агентурой. Подчеркивалось, что секретные работники не пользуются никакими привилегиями, если совершат преступления и другие  правонарушения.  Начальник розыска и заведующий секретной агентурой должны были тщательно уследить за тем, чтобы секретные сотрудники не допускали провокационных действий, как-то: дача "подводов на дела", организация шаек, подготовка побегов и т. д. За подобные действия секретные сотрудники предавались суду революционного трибунала.

6 февраля 1923 г., приказом наркома внутренних дел УССР №19 была объявлена новая "Инструкция об организации секретной агентуры и осведомления в учреждениях уголовного розыска УССР". Сравнение первой и второй инструкций дает возможность проследить, как совершенствовалась агентурно-оперативная работа розыска. Цели и задачи деятельности секретной агентуры в новой Инструкции формулировались так же, как и в предыдущей: на первом месте стояла деятельность по предупреждению преступлений.

Согласно новой Инструкции осведомительная часть выделялась в отдельное подразделение, которое функционировало наряду с подразделением штатных секретных сотрудников (сексотов), именуемым разведкой. Осведомлением руководили уполномоченный по осведомлению и его помощник, разведкой - уполномоченный по разведке и его помощник. Принципы и формы, деятельности обоих подразделений оставались в основном прежними, хотя и с некоторыми изменениями.

Так, сексоты в необходимых случаях разбивались на "ядра", среди них назначался старший "по ядру" (нечто вроде резидента), который руководил работой ядра и сносился непосредственно с уполномоченным по разведке или его помощником. Особо подчеркивалось, что прием на службу секретных сотрудников моложе 21 года возможен только в исключительных случаях, когда этого требуют интересы дела.

Практика работы показала, что списочный учет секретной агентуры не способствует осуществлению действенного контроля за ней, не дает возможности тщательно изучать работника и соблюдать все меры конспирации при работе с его донесениями. В связи с этим в новой Инструкции предусматривалось, что как на секретного сотрудника, так и на осведомителя заводятся следующие дела: а) личное дело, куда подшиваются бумаги личного характера; б) литерное дело, куда подшиваются подлинные сводки, передаваемые секретным сотрудником (осведомителем) об исполнении им задания; в) контрольный лист, в котором, в целях контроля, делаются отметки о выполняемых сексотами (осведомителями) заданиях. Кроме того, специально подчеркивалось, что лица, принимаемые в число осведомителей, должны заполнить анкеты и дать подписку о неразглашении сведений, относящихся к их деятельности в качестве осведомителя.

Как и в прежней Инструкции, упор делался на соблюдение революционной законности и конспирации в работе с секретной агентурой. Указывалось, что "начальник угрозыска ни в коем случае не должен допускать провокационных действий со стороны сотрудников, несущих секретную работу. Сексоты и осведомители не должны подговаривать преступников к совершению преступлений, давать "подвод" на дела, снабжать фальшивыми документами, инструментами, оружием и т. д. Подобные действия являются явно преступными и виновные в допущении и совершении их, предаются суду".

17 января 1922 г. была издана утвержденная заместителем наркома внутренних дел УССР "Инструкция о порядке отпуска и расходования секретных сумм органами милиции, составления и проверки отчетности". В Инструкции указывалось, что все расходы по секретно-агентурной работе производит начальник розыска. Секретные суммы не могут расходоваться на гласные операции, так же как суммы с других счетов не могут использоваться на секретные нужды. Инструкция определяла, что секретные суммы идут на: 1) содержание секретных сотрудников - месячное жалование секретным агентам и разовое вознаграждение осведомителям; 2) оперативные расходы, связанные с деятельностью секретных сотрудников по выполнению заданий уголовного розыска; 3) технические расходы - содержание конспиративных квартир, грим, парикмахерская, химические препараты и т. д.; 4) особые расходы - премии агентам, лечение сексотов, пособия им и т. д.. Инструкция также подробно регламентировала порядок учета и отпуска секретных сумм.

Важное значение для укрепления революционной законности в деятельности розыска имело изданное 10 марта 1922 г. "Руководство по производству важнейших следственных действий при расследовании преступлений", в котором основное внимание уделялось тактике и правилам допроса обвиняемого, поскольку первый уголовно-процессуальный кодекс УССР был введен в действие только с 20 сентября 1922 г. В Руководстве отмечалось, что сотрудники уголовного розыска при допросе обвиняемого не должны домогаться его показаний. Руководство указывало на необходимость активного допроса обвиняемого, отмечая, в то же время, что следует избегать применения по отношению к обвиняемому на допросе каких-либо принудительных мер, угроз, хитростей или введения его в обман, соблюдая "уважение к нравственности, благопристойности и достоинству правительственной власти".

Приказ по уголовному розыску № 7 от 10 августа 1922 г. особенно подчеркивал необходимость тщательного исследования каждого дела, где правонарушение совершал несовершеннолетний. Предписывалось в обязательном порядке уточнять возраст несовершеннолетнего соответствующими документами, а в случае необходимости - с помощью врача. Каждое дело на несовершеннолетнего должно было быстро заканчиваться дознанием с одновременным тщательным выяснением всех обстоятельств дела и личности правонарушителя.

Важное значение имели также документы, касающиеся координации работы уголовного розыска с другими службами милиции и с органами ВУЧК-ГПУ. Так, приказ № 40 по Главному управлению милиции от 5 января 1923 г. "Об усилении борьбы с бандитизмом" намечал ряд мероприятий по контактированию борьбы с бандитизмом между уголовным розыском и наружной милицией. Подчеркивалось, что основное внимание в этой борьбе уголовный розыск должен обращать на секретно-агентурную работу.

20 июля 1922 г. был объявлен совместный приказ № 71/184/а НКВД и ГПУ УССР, специально посвященный координации оперативной работы между ГПУ и уголовным розыском. Указывалось, что все сотрудники этих учреждений должны оказывать друг другу полное взаимное содействие. B приказе намечался ряд мероприятий, предусматривающих единую регистрацию и учет преступлений, обмен информацией и согласование действий при проведении оперативных мероприятий.

В заключение укажем на инструкцию-циркуляр начальника уголовного розыска УССР от 19 сентября 1922 г. "Об отношении сотрудников уголовного розыска к гражданам и борьбе с бюрократизмом". В этой Инструкции, в частности, подчеркивалось, что каждый сотрудник уголовного розыска должен постоянно помнить, что он находится на службе у пролетарского государства и поэтому он должен всегда быть на высоте положения, изживать проявления бюрократизма и волокиты, оказывать всемерную помощь потерпевшим, в обращении быть вежливым, отзывчивым, корректным, не посещать кафе, ресторанов в компании с сомнительными лицами и т. д.

Подводя итог сказанному, отметим, что уже в первых документах,  регламентирующих различные стороны деятельности уголовного розыска республики, настойчиво проводились указания партии о необходимости самой решительной борьбы с преступностью при одновременном строжайшем соблюдении революционной законности в этой работе. При этом на первый план выдвигалась задача предупреждения преступлений. В рассмотренных документах подчеркивалась необходимость органической связи работников уголовного розыска с широкими массами трудящихся, для служения которым и был создан аппарат розыска. Серьезное внимание обращалось также на необходимость для каждого сотрудника розыска постоянно заботиться о политическом престиже и авторитете советской милиции, о соблюдении строжайшей конспирации в работе и поддержании постоянного делового контакта с сотрудниками других органов, ведущих борьбу с преступностью.

Ю.В. Александров